TÜRKİYE’nin üyesi olduğu Avrupa Konseyi, 1950’de “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı” başlıklı bir kararı kabul edip imzaya açmıştır. Buna kısaca “özerklik şartı” denilecektir.
Konsey üyesi olan 47 ülke, bu şartı çeşitli tarihlerde kabul etmişlerdir. Avrupa Birliği’nin de sahiplendiği bu şartı Türkiye, 21 Kasım 1988’de imzalamış, 8 Mayıs 1991’de 3723 sayılı kanun ile TBMM’de onaylamış ve kanun, 6 Ağustos 1992’de Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulmuştur.
Bu şart hakkındaki kanun ile birlikte Türkiye, şartın 4’üncü madde 6’ncı fıkrasını, 6’ncı madde 1’inci fıkrasını, 7’nci madde 3’üncü fıkrasını, 8’inci madde 3’üncü fıkrasını, 9’uncu madde 6 ve 7’nci fıkralarını, 10’uncu madde 2 ve 3’üncü fıkraları ile 11’inci maddesini kabul etmemiştir. Bu maddeler şu içeriğe sahiptir:
“Madde 4 fıkra 6: Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin plânlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır.
Madde 6 fıkra 1: Kanunla düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek koşulu ile, yerel makamlar kendi iç idarî örgütlenmelerini, bunları yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla kendileri kararlaştırabileceklerdir.
Madde 7 fıkra 3: Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetler kanunla veya temel hukukî ilkelere göre belirlenir.
Madde 8 fıkra 3: Yerel makamların idarî denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır.
Madde 9 fıkra 6: Yeniden dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, kendilerine uygun bir biçimde danışılacaktır.
Madde 9 fıkra 7: Mümkün olduğu ölçüde, yerel makamlara yapılan hibeler belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımayacaktır. Hibe verilmesi yerel makamların kendi yetki alanları içinde kendi politikalarına ilişkin olarak takdir hakkı kullanmadaki temel özgürlüklerine halel getirmeyecektir.
Madde 10 fıkra 2: Her devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır.
Madde 10 fıkra 3: Yerel makamlar, kanunla muhtemelen öngörülen şartlar dâhilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla iş birliği yapabilirler.
Madde 11, Özerk Yerel Yönetimlerin Yasal Korunması: Yerel yönetimler kendi yetkilerinin serbestçe kullanımı ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafından belirlenmiş olan özerk yönetim ilkelerine riayetin sağlanması amacıyla yargı yoluna başvurmak hakkına sahip olacaklardır.”
Avrupa Özerlik Şartı’nda yer verildiği gibi, özellikle 2000’li yıllarda yerel yönetimlerin güçlendirilmesini öngören, 2004 yılında 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu ile çok önemli hukukî düzenlemeler gerçekleştirilmiş, ve benzeri çeşitli yasaların çıkarılması ile birlikte yerel yönetimler yetki ve malî bakımdan güçlendirilmiştir. Bu yasalar düzenlemelerde AB Mevzuatı ve Özerklik Şartı’nın etkileri vardır.
Buna rağmen, “Türkiye bu şarta koyduğu çekinceleri kaldırmalıdır” şeklinde çeşitli çevrelerin talepleri olmuştur. Türkiye’de “demokratik özerklik” modeli, PKK çevresinden bir topluluğun 19 Aralık 2010’da Diyarbakır’da yapılan bir çalıştayın sonunda açıklanmıştır. “Ülke bütünlüğünün korunmasının yanında halkın yerel düzeyde söz sahibi olmasını sağlayacak, farklı toplum kesimlerinin kendilerini özgür bir şekilde ifade edebileceği bir özerkliğe sahip olmayı öngören bir model” diye belirtilmiştir.
CHP Genel Başkanı Kemal Kılıçdaroğlu’nun 7 Ocak 2016’dan (Cumhuriyet Gazetesi) itibaren belirli aralıklarla, “iktidara gelmeleri hâlinde, Türkiye’nin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na koyduğu çekinceleri kaldıracaklarını” ilân etmesiyle birlikte konu yeniden siyâsî tartışmalarda yer almıştır.
Yerel yönetim özerkliğinin pek çok tanımı vardır. Bu tanımların ortak özelliği, “yerel yönetimlerin idarî, ekonomik ve siyâsî bakımdan merkezî hükümete karşı özgür” olmasıdır. “Özerk yönetim” deyimi, “yönetme gücü ve yönetme yetkisi kendinde toplanmış idare” demektir. Özerklik, “muhtariyet”in (İngilizcesi “otonomi”) karşılığı olarak kullanılmaktadır. Bunun için, “özerklik kapsamındaki yerel yönetim organlarının yerelle ilgili (anayasa/kanun ile) belirlenmiş görevleri görmelerine, varsa farklılıklarını korumaya yetecek ölçüde merkezî hükümete karşı serbestliğe sahip olmaları” şeklinde açıklama yapılmıştır. Bunun için yerelin işlerini kendi başına ve kendi organları ile görebilmesi ve bunu sağlayacak ekonomik kaynaklara sahip olmasıdır özerk yönetim.
Siyâsî, idarî ve ekonomik ayrıcalıklara sahip olmayı kapsayan yerel özerklik, kendisi ile ilgili konularda yasa çıkarma yetkisine sahip olmayı da ifade eder. Yerel hizmetlerin yürütülmesi anlamındaki idarî özerklik, o hizmetlerin gerektirdiği kararların alınması ve uygulanmasında yetki sahibi olmayı kapsar. Malî anlamdaki özerklik, yerel yönetimlere kanunla verilen hizmetleri yerine getirirken kendi bütçelerini yapabilme hakkını, öz kaynaklarının bütçe içindeki payının arttırılmasını ve böylelikle ekonomik yönden merkeze bağlılığının azaltılmasını icap ettirir.
Avrupa’da bilinen yerel özerk yönetimleri, merkezî idarelerin bahşettiği bir yetki devri ile ortaya çıkmamıştır. Etnik, dinî ve mezhebî farklılıklara dayalı olarak yapılan uzun savaş ve mücadelelerin sonunda kurulmuşlardır. Bunun sonunda yönetim yetkisinin tümüyle merkezde toplanması engellenmiş ve yönetim yetkisi yerel ile merkez arasında paylaşılmıştır.
Yerel özerklik, bağımsızlığı ifade etmemişse de merkeze karşı siyâsî, idarî ve malî yönden hareket serbestliği olan bir idarî yapıyı tesis etmiştir. Bu idarî yapı, merkezin kontrolündedir. Yerel özerkliğin sınırları ve yetki alanları anayasa ve kanunlarla tayin edilmiştir.
Siyasal iktidarın tek elde toplandığı tek bir devlet egemenliğinin olduğu (üniter/tekil) devlet örneklerinde yerel idarelerin yasa yapma ve devletin varlığını sorgulama yetkileri yoktur. Yargı birliği esastır. Ancak bu özellikteki Fransa, tekil devlet yapısına sahip olduğu hâlde Korsika’ya farklı bir idarî statü tanımıştır. Fransa, tekil/üniter devlet fikrinin uygulandığı ilk örnektir. Yine de Fransa’da 1958 ve 2003’teki anayasa değişiklikleri ile merkezin bazı yetkileri yerel yönetimlere devredilmiş, katı merkeziyetçi yapı terk edilmiştir.
Bölgeselleşmiş devlet örneği (İspanya-İtalya gibi), başlangıçta tekil devlet yapısındayken homojen olmayan nüfus yapısının zorlaması ile tekil yapıdan bölgesel devlet yapısına geçmiştir. Bölgesel devlet yapısının bu ülkeleri bölünmekten kurtardığı ileri sürülmektedir. Franko’dan sonra İspanya’da Katalan, Bask, Galiçya ve Endülüs bölgelerine verilen özerklik, ayrılma isteklerini ertelemiştir. Ancak Bask bölgesinde son yıllarda artan ayrılık çabaları birliğin sağlam temele oturmadığını göstermiştir. İspanya’da 17 özerk topluluk ve iki özerk şehir vardır.
Türkiye’nin nüfus yapısı da bütünüyle yeknesak (homojen) değildir. Osmanlı Devleti bakiyesi olmanın sonucu olarak farklı etnisiteler vardır. Mevcut nüfus yapısı, bir yanı ile tekil devlet yapısı için elverişlidir. Çünkü nüfusun ezici çoğunluğu yeknesaktır, Türklerden oluşur. Ekonomik hâdiseler ve terör olaylarının sonunda farklı etnisiteye mensup olan toplulukların bir kısmının gelişmiş Batı illerine taşınması, kaçınılmaz olarak bir arada ve uyum içinde yaşama tecrübesi oluşturmuştur. Ancak terör olaylarının zorlaması ile bazı illerde göçlerin sonunda giderek tek bir yeknesak unsurun baskın çıkması, tekil devlet için elverişli ortamı azaltmıştır.
Şehirleşmenin artması ve demokrasi ile birlikte tarikat ve aşiret bağlılıklarının azalacağı, buna karşılık yeknesaklığın kuvvetleneceği beklentisi azalmıştır. Şehirleşme ve demokrasi, aşiret ile tarikat bağlılıklarını ortadan kaldıramamıştır.
Aslında Türkiye’de yerel yönetimler için istenen özerklik, belediye yetkilerini aşan bir içeriğe sahiptir. Çünkü zaman zaman yerel yönetimin güçlendirilmesi talepleri arasında anadilde eğitimin yanı sıra hatta bir de valilerin seçilmelerinin yer alması, Türkiye’deki uygulamaları ile belediye yetkilerini aşan bir beklentidir. Bu beklentiler doğrudan federe devletle karşılanabilecek işlerdir. Ancak AB Özerklik Şartı’na konulan çekincelerin tümüyle kaldırılması, federe devlet için de bir başlangıç özelliği taşıyacaktır. CHP liderinin 2023 seçim vaatleri arasında böyle bir hususun yer alması yalnızca seçim kazanma isteği ile sınırlı değildir. Elbette PKK çevrelerinin desteği için bir bedel ödenmesi kaçınılmazdır. Görünen odur ki, ortaya çıkan bu seçim vaadi bu bedelin önemli bir halkasıdır.
Şimdilik “anadilde eğitim ve yerel hakkın yönetimde söz sahibi olarak kendi kendini yönetmesi” diye ifade edilen talepler, bir dilin yaşatılması isteğinin çok ötesindedir.
Türkiye’de mevcut nüfus yapısı ile Kürtlerin, Zazaların, Arapların çoğunluğunun ya da önemli bir kesiminin Ankara’nın batısındaki illere göç etmesinden dolayı birkaç il ve bir bölgeyle sınırlı bir özerklik uygulaması gerçekçi değildir. Buna rağmen CHP’nin böylesi taleplere öncülük etmesi, PKK çevreleri ile siyâsî bir ittifakın görünür hâli olmalıdır.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (1985). http://www.tbb.gov.tr/hukuki-destek-velobi/mevzuat/kanunlar. Son erişim tarihi, 2/04/2023.
Abdullah Taştekin-Hakan Akça, “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına Türkiye’nin Koyduğu Çekincelerin Yeniden Değerlendirilmesi”, Ululararası Yönetim Akademisi Dergisi, Yıl:2020, C.3, S.3, ss.594-609.
Ruşen Keleş, “Yerel Yönetimler Özerklik Şart Karşısında Avrupa ve Türkiye”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Kütahya Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi 2007, S.7, s.1-24.
Taylan Koç, “Yerel Yönetimlerde Siyasal Açıdan Farklı Yerel Özerklik Uygulama Örnekleri”, Mülkiye Dergisi, 2016, 40 (1), 87-109.
Jeremy Brecher-Tim Costello-Brendan Smith, Aşağıdan Küreselleşme, Çeviren: Aysel Yıldırım-Berna Kurt, İstanbul 2002.
Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türkiye, Ankara 1997.
Oktay Uygun, Federal Devlet: Temel İlkeler, Kurumlar ve Uygulama. İstanbul 2007.
Rolf Cantzen, Daha Az Devlet Daha Çok Toplum, Çeviren: Veysel Atayman, İstanbul 2021.
Sarya Baran, Demokrasi Mücadelesinde Yerel Yönetimler, İstanbul 2003.
Talat Çelebi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Türkiye’de İdari Vesayet Uygulamasının Değerlendirilmesi, YLT, Ankara Üniversitesi 2003.
