BÜROKRASİ, yazılı kuralları bulunan hiyerarşik bir örgütlenme tarzı ve önceden belirlenmiş kuralları ile devletin işleyişini sağlayan bir mekanizmadır. Bürokrasi ve bürokratlar, devlet ile vatandaş arasındaki ilişkide bir köprü işlevi gördüğü için toplumu yakından ilgilendirir.

Bürokrasi ve oligarşi kavramları

Dilimize Fransızcadan giren bir kelime olan bürokrasi, “kamunun memurlar tarafından yönetimi” demektir. Bürokrasi aynı zamanda kamu işlerinin yürütülmesi esnasında uygulanan tüm formaliteleri de içerir.

TDK, bürokrasiyi, “devlet kurumlarında çalışan üst düzey yöneticiler topluluğu” olarak tarif eder. Köken olarak bu kelime Lâtince “bureau” (büro, devlet dairesi) ve Yunanca “cratie” (iktidar) kelimelerinden oluşmuştur. Burra “masaları örtmekte kullanılan koyu renkli kumaş”, kratos ise “egemenlik, yönetim” anlamına gelmektedir. Bu anlamda bürokrasi, “masaların ya da büroların egemenliği” anlamında kullanılmaktadır.[i] Orijinali “bureaucratie” olan bu kelime, Fransızcada “devlet memurlarından oluşan iktidar” anlamına gelmektedir.

Her ne kadar “bürokrasi” kelimesi ilk olarak 1745 yılında Fransız ekonomist Vincent de Gournay tarafından kullanılsa da[ii] kelimeyi sosyoloji literatürüne kazandıran kişi Max Weber’dir. Weber de bürokrasi’yi, “büyük çapta idarî görevler ve örgütsel hedeflere ulaşmak için, çok sayıda bireyin çalışmasını rasyonel bir biçimde koordine etmek amacıyla tasarlanmış hiyerarşik örgütsel bir yapı” olarak tanımlar.[iii]

“Bürokrasi” denince akla gelen ikinci kavram, “bürokrat” kavramıdır. Bürokrat ise kamuda görev yapan üst düzey yöneticilere verilen bir sıfattır. Bürokrasi ve bürokrat kelimelerini yan yana getirdiğimizde, bürokrasi tarifimiz daha müşahhas bir yapı kazanır. Bu yönüyle bürokrasi, “devlet kurumlarında çalışan üst düzey bürokratlardan oluşan bir yapı” demektir. TDK, bürokrasi tarifinde mecazî mânâ olarak, “devlet kurumlarında kırtasiye işlerini öne sürerek işlemleri zorlaştırma; kırtasiyecilik” anlamını da kaydetmiştir.

Tıpkı bu mecazî tanımda olduğu gibi, “bürokrasi” denilince hep “gecikme, kırtasiyecilik, evrak fazlalığı, mevzuata uygunluk için gerekli formaliteler, ‘Bugün git, yarın gel’ gibi olumsuzluklar” akla gelir. Bürokrasinin gecikme, kırtasiyecilik, tutuculuk ve adam kayırmacılık gibi yapısal ve işlevsel tutumunda görülen aksaklıklar, bürokrasiye karşı duyulan en büyük tepkilerdir.[iv]

Bürokrasinin daha çok olumsuz anlamını ifade etmek için kullanılan “kırtasiyecilik” kavramı, devlet dairelerinde memurların yasaların engelleyici kuralları arkasına sığınarak gereksiz şekilde uyguladıkları formaliteleri, basit bir evrakın birçok kişi tarafından gereksiz yere imzalandığını ve bir yazının aynı daireye gidip gelmesi yüzünden işlerin gecikmesini belirtmek anlamında kullanılmaktadır.[v]

Sonuçta devlet işleri gelişigüzel ve adamına göre yürütülemeyeceğine göre, bir yönüyle bize olumsuz gibi gelen bu durumlar, aslında bir bakıma devletin işleyişini sağlayan unsurlardır ve gereklidir de. Karşı çıkmamız gereken ise işgüzarlıklar, kraldan çok kralcılıklar, mevzuatın muğlak konularını kendi keyfine ve anlayışına göre yorumlamak gibi tavırlardır. Bunlar elbette hoş karşılanmaz.

Bürokrasi ile ilgili olarak bu kısa girişin ardından “oligarşi” kavramını da izah edelim. Oligarşi, en yalın hâliyle, “belli bir çıkar grubunun hâkimiyeti ve yönetimde söz sahibi olma durumu” olarak anlatılmaktadır.[vi]

Oligarşi, kelime anlamıyla, “siyasal gücün birkaç kişilik bir grubun elinde toplandığı yönetim, aristokrasinin daralmış biçimi” olarak tanımlanmaktadır (TDK,2020).

Oligarşi, az ya da belirli sayıda bir grubun devlet idaresini veya bir müesseseyi ellerinde bulundurmaya çalışmaları, hâkimiyet kurmalarıdır. Daha çok olumsuz bir anlamda kullanılan oligarşi, siyasal ve sosyal hakları kısıtlayan kamu gücünün belirli bir azınlığın lehinde hakkaniyet gözetmeksizin kullanılmasıdır.[vii] Oligarşik bürokrasi de bir bakıma atanmışların yasama ve yürütme erklerini elinde tutan seçilmeleri kuşatıp onları işlevsel hâle getirmesidir.

“Oligarşi, her daim kendi çıkarlarını koruma amacını taşıyan bir yönetimdir” demek doğru değildir. Oligarşi, kendini iktidara getiren grubun çıkarlarını da korumayı amaçlamaktadır. Liderler iktidara geldiklerinde elitleşirler. Elit bir grup hâline gelirler. Bu durum, liderleri ve halkın çıkarlarını aynı noktada buluşturamayacak bir hâle getirir. Çünkü liderlerin tek isteği, politika zarar görse bile iktidarlarını sürdürebilmektir. Böylelikle halkın çıkarı ekseninde gerçekleştirilen kamu hizmeti ikinci plânda kalmaktadır.[viii]

Bürokratik oligarşi, azınlık bir grubun yönetimi ele geçirmesi ve çıkarları doğrultusunda kararların alınması hâlidir. Kararlar menfi doğrultuda ele alındığından, bürokratik oligarşi, işlemlerde gecikme durumunun yaşanması ve “kurumsal barışa” zarar veren insanların yararından çok kendi amaç ve hedeflerini ön plâna almasıdır.[ix]

Bürokrasi ve beraberinde gelen oligarşik yapı, devlet yönetimi için bir sorundur. Bireysel menfaati toplumsal menfaatle bütünleştirememe sorunudur. İşlerini aksatan, toplumsal ve kurumsal barışa engel olan bir durumdur. Bu sebeple, gerçekleştirilen her reform, yönetim düzeninde yaşanan aksaklıkları gidermeyi ve gelişmişlik seviyesini arttırmayı amaçlamaktadır.[x]

Bürokratik oligarşi tek partili dönemlerde artan, koalisyon dönemlerinde ise zirve yapan bir yapılanma olmuştur. Özellikle koalisyon dönemlerinde koalisyon hükümetindeki bakanların kendi yakınlarını bürokrasinin önemli noktalarına getirme çabaları, bürokratik oligarşiye en yakın örnekler olarak gösterilmektedir.[xi]

AK Parti döneminde siyaset de atamalarla şekillendirilmiş, il ve ilçe başkanlıklarına merkezden belirlenen kişiler seçtirilmiştir. Bu da illerde siyâsî bir oligarşi yaratmış, güçlenen her siyasi, kendi güdümünde bir bürokrasi şekillendirmeye çalışmıştır.

Osmanlı’da bürokrasi

Türk kamu bürokrasisi, Osmanlı’dan devralınan bürokrasinin devamı niteliğindedir. Osmanlı İmparatorluğu güçlü bir bürokratik geleneğe sahipti. Osmanlı’dan Cumhuriyet’e geçişte, yalnızca siyâsî rejimde değişiklik olmuştur. Yönetim gelenekleri, kurumları ve siyaset kültürü yeni rejimde de belirli ölçüde varlığını ve etkinliğini sürdürmüştür.[xii]

Osmanlı’da yönetim sistemi merkezcidir. Yani yetkiler tepede toplanmıştır, kararlar merkezde alınır. Kuralcı ve mevzuatçı bir özelliği vardır. Kurallara ve yasalara sıkı sıkıya bağlılık esastır. Yani gelenekçi bir yapısı vardır; alışılageldiği gibi çalışmak, mevcut durumu korumak, yeniliklere direnç göstermek, idarî geleneklere sıkıca bağlılık esastır.[xiii]

Osmanlı’da güçlü hakan, sultan, padişah egemenliği altında yardımcı bir unsur olarak varlığını sürdüren bürokratik mekanizma, ayrıcalıklı bir sınıf niteliğindedir.[xiv] Bu bürokratik yapı Kanunî Sultan Süleyman döneminde Divan-ı Hümayun, Defterdarlık ve Defterhane-i Amire olmak üzere üç ana daireden ve bu dairelere bağlı 50-60 alt bürodan oluşan büyük bir organizasyon hâline gelmiştir.[xv]

Osmanlı Devleti’nde modern anlamda bürokrasinin kurulmasında İkinci Mahmud’un çalışmaları önemli bir kilometre taşı olarak görülebilir. Bu dönemde Mülkiye ve Askeriye rütbeleri birbirinden ayrılarak devlet yönetimi Mülkiye sınıfına verilmiş, eyalet ve il yönetimi sivillere devredilerek mülkî amir, protokolde ön plânda yer almaya başlamıştır.[xvi]

İkinci Abdülhamid, bürokrasinin çabalarını etkisiz kılmak için tedbirler almış ve kendisine bağlı sivil bir bürokrat kadro oluşturmayı kısmen başarmıştır.[xvii] Fakat zamanla eğitim ve iletişim politikaları ile giderek organize olan Jön Türk hareketi karşısında Padişah hâkimiyetini yavaş yavaş kaybetmiştir.[xviii] İkinci Abdülhamid dönemi aynı zamanda askerî bürokrasinin lâikleştirildiği bir dönemdir. Dönem içerisinde sivil bürokrat yetiştirmek amacıyla Mülkiye, askerî bürokrat yetiştirmek için Harbiye, Baytariye, Bahriye, Topçu Okulu ve Mühendishaneler açılmıştır.[xix] Ayrıca bürokratlardan oluşan üç meclis; Dâr-ı Şûra-yı Bab-ı Âli, Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye ve Meclis-i Dâr-ı Şûra-yı Askerî gibi kurulların kurulması da modernleşme süreci içinde önemli gelişmeler olarak karşımıza çıkmaktadır.[xx]

Osmanlı bürokrasisinde görev yapan memurlar “İlmiye”, “Mülkiye”, “Seyfiye” ve “Kalemiye” olarak dört sınıfa ayrılmıştı. “İlmiye” sınıfı din, yargı, eğitim ve belediye hizmetlerinde çalışan memurlardan oluşmaktaydı. Kadılar, naipler, imamlar, müderrisler ve kazaskerler ilmiye sınıfına mensuptur. “Mülkiye” sınıfı sadrazam, vezir beylerbeyi ve sancakbeyi gibi üst düzeydeki kamu yöneticilerini kapsamaktaydı. Bu sınıf mensupları dünyanın en eski yönetici okullarından biri olan Enderun’da yetiştirilirlerdi. “Seyfiye” sınıfı, kumanda heyeti dışında kalan tüm askerî personeli içermekteydi. “Kalemiye” sınıfı ise; devletin kayıt ve yazışma işlerini yürüten kâtiplerden meydana gelmekteydi. Kalemiye mensupları saray hizmetleriyle sivil bürokraside çalışmaktaydı.[xxi]

Katı hiyerarşik yapısı, değişmez kuralları, amaçları gerçekleştirmek için araç olarak kullanılan kuralların amaç hâline gelmesi ve bürokrasi-siyaset ilişkisinden kaynaklanan yozlaşma etkisi, sorunların kaynağını oluşturmaktadır.

Cumhuriyet Dönemi’nde bürokrasi

Tek parti (CHP) dönemi

Yeni kurulan Cumhuriyet, Osmanlı İmparatorluğu’nun son dönemindeki bürokratik sistemi ve bu sistemin toplumda oluşturduğu olumlu ve olumsuz tutum, davranış ve değerleri miras olarak almıştır.[xxii] Ancak Cumhuriyet döneminde, “Geçmiş sisteme bağlı kalanlar ve geleneklerden sıyrılamayanlar hiçbir zaman modern bir devlet meydana getiremezler”[xxiii] görüşüyle Osmanlı bürokrasisinin tepe noktaları tasfiye edilerek, bu mekanizmanın yerini Cumhuriyet’in kurulmasında etkin olan askerî bürokrasi devralmıştır.

Tek parti devrinde devletle bütünleşen bürokrasi, Kemalist ilkeleri toplumda yerleştirme fonksiyonunu benimsemiştir.[xxiv] Bu yüzden Cumhuriyet Türkiye’sinde Osmanlı’ya bağlı memurların görevden uzaklaştırılmaları, sivil bürokraside önemli bir sorun teşkil etmiştir.[xxv] Özellikle çok partili siyasal düzene geçinceye kadar tek parti iktidar döneminde bu durumun en kesin örnekleri yaşanmıştır. CHP’nin tek ve hâkim parti olması, Parla’nın ifade ettiği gibi, siyasal ideolojiyi egemen ideolojiye dönüştürerek partinin devleti yukarıdan aşağıya doğru etki altına alması durumunu gerçekleştirmiştir. Bu durum, bürokratik oligarşinin bir partiden doğduğunu göstermektedir.[xxvi] Heper de konuyla ilgili, “Atatürk, bürokrasinin üst kademelerine atama yaparken büyük ölçüde siyâsî kriterlerden hareket etmiş ve saptadığı siyasilere yakın kişileri iş başına getirmiştir” ifadesini kullanmıştır.[xxvii]

Buna rağmen Osmanlı memur kadrosunun yüzde 93’ü, sivil görevlilerin ise yüzde 85’i Cumhuriyet Türkiye’sinde de istihdam edilmiştir. Dolayısıyla dönemin anlayışı içinde “radikal bir modernleşme projesi” olsa da “bürokratik yönetim geleneği” itibariyle bir “süreklilik” söz konusudur.[xxviii]

Cumhuriyet’in ilk dönemlerinde bürokrasinin iki temel misyonu vardı: Birincisi reformları geliştirerek devam ettirmek, yerleştirmek ve korumak; ikincisi ise ekonomik kalkınmaya devletin öncülük etmesiydi. Bu nedenle bürokrasiye geniş imkânlar ve hukuksal güvenceler tanındı.[xxix]

Tek parti yönetiminde plânlanan reformların uygulamaya aktarılmasında büyük ölçüde İçişleri Bakanlığı bürokrasisinden yararlanılmıştır. 1930’lu yıllardaki devlet-parti özdeşliği sonucunda İçişleri Bakanı aynı zamanda CHP Genel Sekreteri, valiler de il başkanı olmuşlardır. Devlet-parti bütünleşmesi ilçelerde de kaymakamlar vasıtasıyla sağlanmıştır.[xxx]

CHP’nin idarede olduğu tek parti döneminde bürokrasiyi ifade eden “memur” terimi, halka hizmet eden değil, emreden şeklinde anlamlandırılmaktadır. “Ceberut devlet” ve “jandarma devlet” gibi söylemler, siyâsî mücadelelerde kullanılan birer slogan hâline dahi gelmiştir bu yüzden.

Uzun yıllar Türk siyasal seçkinleri grubunu meydana getiren CHP’nin orta ve yukarı lider kadrosu çoğunlukla devlet bürokratlarından meydana gelmektedir.[xxxi] Böylece kendisine geniş yetkiler tanınan, ücret ve özlük hakları sağlam ilkelere bağlanan ve hukukî güvenceler getirilen bürokrasi, toplumda üstün bir sosyal statüye sahip olmuştur. Giyinişi, davranışı, toplumsal değerleri ve malî statüsüyle toplumun geri kalanından oldukça farklı bir grup ortaya çıkmıştır. İkinci Dünya Savaşı yıllarında sıkıntı çekilen ihtiyaç maddelerinin dağıtımında memurlara ayrıcalıklı politika izlenmesi ve kimi vergilerin tahsilinde katı yöntemler uygulanması, kendisine tepeden bakan bürokrasiye karşı olumsuz duygular besleyen halk ile bürokrasinin arasının iyice açılmasına yol açılmıştır.[xxxii]

Menderes dönemi

1950 yılına kadar tek parti hâkimiyeti devam etmiş ve bu durum büyük bir muhalefet kitlesi meydana getirmiştir.[xxxiii] 1950’de çok partili hayata geçilmesiyle birlikte Türkiye’de parlamenter sistem etkinliğini göstermiştir. Tek parti iktidarı sona ermiştir.[xxxiv]

10 yıl kadar süren Demokrat Parti iktidarı bürokratik oligarşiyi bir ölçüde revize etmiştir. Bu nedenle oligarşik bürokrasi büyük bir gerileme, itibar ve güç kaybı yaşamıştır. Karar alımında vatandaşın da görüşleri önemsenmiş ve siyasetçiler ön plâna çıktığı için bürokrasi ikinci plâna itilmiş, yalnızca kamusal hizmet aracı olarak görülmeye başlanmıştır.

Bu dönemde siyâsî iktidarın ve buna bağlı politikanın değişmesi ile birlikte bürokratların yeni çevre şartlarına uyumu ve kendilerini buna göre değiştirmeleri pek kolay olmamıştır. Önceki konumunu terk etmek istemeyen bürokrasi ile farklı yönetim anlayışına sahip siyâsî iktidar arasında bir mücadele yaşanmıştır. Bunun sonucunda, 1960 yılında, kendini Devlet’in koruyucusu olarak gören muhalefet, onun güdümündeki bürokrasi ve askerler siyasal iktidara darbe yapmışlardır. Bu da bürokratik oligarşinin aynı zamanda demokrasiye de aykırı hareket ettiği gerçeğini ortaya koymaktadır. Zira güç yarışı maalesef Türk siyâsî tarihine bir utanç sayfası ekleyerek, Başbakan Adnan Menderes, Maliye Bakanı Hasan Polatkan ve Dışişleri Bakanı Fatin Rüştü Zorlu’yu haksız ve hukuksuz bir şekilde idam ettirmiştir. Özellikle muhafazakâr Sağ kitle bu idamları asla unutmamış, şehit edilen bu üç ismi kalbinde yaşatmış, CHP zihniyetini de yıllarca affetmemiştir.

Yapılması gereken şey, bürokrasiyi mevcut kuramlara uygun bir yapıdan ziyade kendi millî bünyemize uygun bir hâle getirmektir.

Darbeler dönemi

Türkiye’de DP hareketini “karşı devrim” olarak niteleyen bürokrasi, 27 Mayıs Darbesi’nden sonra, 1950-1960 arasında yaşananlardan önemli bir “ders” çıkardı: “Bu halkın sağı solu yani ne zaman kimi seçeceği belli olmaz. Biz de ilelebet yönetimde kalamaz, ikide bir darbe yapıp yönetime el koyamayız. O zaman, öyle bir sistem kurmalıyız ki, biz kışlamıza döndükten sonra seçimle kim gelirse gelsin, bizim kurduğumuz bürokratik iktidar değişmesin, seçilenlerin iktidar gücü sınırlı kalsın, rejimin kilit noktalarına koyduğumuz ‘bürokratik sigortalar’ sayesinde kontrol yine bizde olsun.”

İşte 1961 Anayasası bu mantıkla hazırlanmıştır. Millî Güvenlik Kurulu, Yüksek Askerî Şûra ve Devlet Plânlama Teşkilatı gibi kurumlar bu amaçla oluşturulup hükümetten iktidar “kaçırılmıştır”. [xxxv]

60 Darbesi ve ardından yapılan 1961 Anayasası, bürokrasinin siyâsî iktidar karşısındaki konumunun güçlenmesine, ekonomik ve sosyal gelişme sürecinde sesini duyurabilmesine yardımcı olan önemli yenilikler getirmiş, ancak bunlar bürokrasinin tek parti dönemindeki üstün konumuna geri dönmesini sağlayamamıştır. Ancak 1961’den sonra bürokrasinin gücü göreli olarak artmıştır.

1961 Anayasası, askerî bürokrasinin Milli Güvenlik Kurulu (MGK) vasıtasıyla devlet yönetiminde etkili ve özerk bir konuma yükselmesini sağlamıştır. 1960 Askerî Darbesi sonrasında yapılan yasal düzenlemeler, askerî ve sivil yönetim alanlarını birbirinden ayırarak idarenin bütünlüğünü bozmuştur. Bir yandan sivil idare düzeni, diğer yandan da askerî idare rejimi olmak üzere her biri kendi kendine yeten, birbirinden bağımsız iki farklı bürokrasi düzeni doğmuştur.[xxxvi]

1961 Anayasası memur güvencesi açısından idarî işlemlere karşı yargı yolunun açılması, özlük haklarının kanunla düzenlenmesi, disiplin uygulamasında özel güvencelerin tanınması, kanunsuz emirlere karşı memurun korunması ve örgütlenme hakkının tanınması gibi önemli yenilikler getirmiştir. Bunlara karşılık atama, yükselme ve yer değiştirmelerde belirli esaslar getirilmediğinden, siyasal iktidar ile bürokrasi arasında çatışma burada yaşanmaya başlamıştır. Ayrıca bürokraside partizanlaşmanın başlangıcı olan bir dönem de böylece başlamıştır.[xxxvii]

Aynı askerî/bürokratik oligarşi, 1980 Darbesi’yle de kendini göstermiştir. 1960-1980 yılları arasında koalisyon hükümetleriyle işleyen parlamenter sistemin bürokratik süreçler, devlet başkanı ile başbakanın uyumsuzlukları ve atamalardaki farklılıkların bürokrasideki yansımaları oligarşik dinamikleri tetiklemiştir. Bu dönem, nepotizm ve patronaj olgularının zirve yaptığı dönemdir.[xxxviii]

1980 Darbesi’yle yapılan 1982 Anayasası’nda “seçilmişlerden iktidar kaçırma” stratejisinin daha da ileri noktalara götürülerek yeni kurumlarla, genişletilmiş yeni yetkilerle hükümetin ve Meclis’in iyice güçsüzleştirildiğini ve iktidarın bir avuç bürokratın eline teslim edildiğini görüyoruz. Bürokratik kurumlar kendilerinden sonra gelecekleri de kendileri belirleyerek, tek parti döneminin ideolojik çizgisini benimsemiş olan insanlara kendi yerlerini teslim ederek bir ideolojik hegemonya oluşturuyorlar. Böylece millî iradeyi boğan, sandık sonuçlarını anlamsızlaştıran oligarşik bir yapı kurulmuş oluyor.

Askerî bürokrasinin sivil iktidarları kuşatmak için giriştiği bu operasyon, Cumhuriyet’in sivil elitlerinden de her zaman destek görüyor. Çünkü onlar da aynı Jakoben zihniyetle, “cahil” halkımızın hiçbir zaman kendisi için neyin doğru olduğuna karar veremeyeceğini, sandıktan her zaman rejim düşmanlarının çıkabileceğini, dolayısıyla halkın çıkarlarını halktan daha iyi bilen asker-sivil aydın zümrenin rejim üzerinde değiştirilemez bir iktidar kurması gerektiğine yürekten inanıyorlar.[xxxix] Bu dönemde de yeterlilik ilkesi zedelenerek yok olmuş, partizanlaşma günümüze kadar devam etmiştir. Böylece kamu yönetimi yeterli ve yetenekli olmayan yöneticiler elinde işlevini yitirme tehlikesi ile karşı karşıya kalmış bulunmaktadır. Siyasal iktidarın yalnızca burjuvazi ya da özel girişimci kesimi temsil ettiği ve bu kesimin güçlenmesi ve gelişmesinin yanında sadece bu kesimin çıkarları için hareket ettiği görülmektedir.[xl]

AK Parti sonrası

2002 yılında yapılan genel seçim sonrası iktidara Adalet ve Kalkınma Partisi (AK Parti) gelmiştir. 2002 yılından bugüne iktidarını devam ettiren parti, dönemin Cumhurbaşkanı olarak görev yapan Ahmet Nejdet Sezer ile ideolojik farklılığın getirdiği birçok noktada anlaşamamıştır. Bu farklılık, atamalarda, kanunlarda, hatta resepsiyonlarda dahi birtakım anlaşmazlıkların yaşanmasına sebep olmuştur. Bürokrasi, Cumhurbaşkanı ile Başbakan arasında sıkışıp kalmıştır.

2007 yılında AK Parti hükümetinin önemli isimlerinden Abdullah Gül, Cumhurbaşkanı olarak seçilmiştir. Seçim öncesi Cumhuriyet Mitingleri tertip edilerek “367 engeli” çıkarılmış ve Genelkurmay Başkanlığınca bir e-muhtıra yayınlanmıştır. Bütün bu girişimler, yönetimde azınlık olan bu oligarşik yapının makamlarından veya söz sahibi olma güçlerinden uzak kalma, aynı zamanda yeni bir oligarşik yapının oluşumuna hazırlık süreci endişesi olarak yorumlanmıştır.[xli]

Bürokratik oligarşinin Türk yönetim sisteminde sebep olduğu tahribatın giderilmesi için 2000’li yıllardan sonra çok önemli düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. Bürokratik oligarşi, idarî reform hareketlerinde yer almış önemli bir konu olmuştur. Bu dönemde gerçekleştirilen “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı”, bürokratik oligarşiyi ortadan kaldırmaya yönelik atılan önemli bir idarî reform hareketidir.

2014 yılında Recep Tayyip Erdoğan, Cumhurbaşkanı olarak seçilmiştir. Erdoğan, 2017 yılında bürokratik oligarşi engelinden kurtulabilmek adına bir anayasal değişiklik sürecine girmiş ve 24 Haziran 2018 tarihinde bu karar, yüzde 50’yi aşkın bir destek oranıyla halk tarafından kabul edilmiştir. Böylelikle Türkiye, yeni bir yönetim sistemine geçmiştir. Başkanlık sistemine ait özellikler taşıyan yeni sistemin adı “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi”dir. Sistem, millî egemenlik bağlamında yasama ve yürütmenin hukuken eşit ve birbirinden bağımsız olmaları gerektiğini öngörmüştür. Yürütmenin daha etkin olmasını, çift başlılığın sona erdirilmesini ve yürütmenin Cumhurbaşkanı üzerine kurulmasını amaçlaması sebebiyle isim olarak “Cumhurbaşkanlığı Sistemi” adını almıştır.[xlii]

Tüm bu gelişmeler neticesinde AK Parti iktidarı döneminde bürokratik oligarşinin Türkiye için büyük bir tehlike arz ettiği düşüncesi kabul görmüş ve bu yönde bir politika güdülmesi gerekliliği vurgulanmıştır. “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı” bu anlamda gerçekleştirilen en önemli reform paketi olarak kabul edilmiştir. Pakette, özellikle yerel yönetimlerde olmak üzere katılımcı bir yönetimi pekiştirmek üzere, yönetişim merkezli yerel mevzuat yeniden ele alınmıştır. Kalkınma Ajansları, Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, Kamu Denetçiliği, Kamu Malî Yönetim Kanunu gibi idarî düzenlemeler de pakette ayrıca düzenlenmiştir. İlgili idarî düzenlemeler pakette yer aldıktan sonra farklı dönemlerde yasalaşmıştır.

Bürokratik meseleleri çözmek adına farklı dönemlerde anayasal değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Bu düzenlemelere rağmen bürokratik oligarşi şikâyetleri bitmeyen Devlet, hükümet sisteminde bir güncelleme yapmış ve 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçmiştir. Sistem ile cumhurbaşkanı, idarî anlamdaki bütün yetkileri elinde tutan idarenin tepesinde ve en yetkili kişi olarak konumlandırılmıştır. Bu yetki, bürokrasideki gücü kırmıştır. Çünkü nihaî karar birimi cumhurbaşkanıdır.

Sistemin kabulü sonrasında sisteme yer yer eleştiriler gelmiş ve bürokratik oligarşi sorununun henüz çözülemediği ileri sürülmüştür. Bu defa Cumhurbaşkanı tarafından atanan veya Cumhurbaşkanı ile aynı partiden olduklarını öne sürerek ayrıcalık bekleyen bir grubun varlığı ortaya çıkmıştır. Bu duruma Cumhurbaşkanı dahi tepki göstererek, “Şahsım kullanılarak ayrıcalık yapılmasına taviz verilmesin” söylemiyle, bakanlıklarına gerekli talimatta bulunmuştur.[xliii]

AK Parti döneminde siyaset de atamalarla şekillendirilmiş, il ve ilçe başkanlıklarına merkezden belirlenen kişiler seçtirilmiştir. Bu da illerde siyâsî bir oligarşi yaratmış, güçlenen her siyasi, kendi güdümünde bir bürokrasi şekillendirmeye çalışmıştır. Bu siyasilerin çoğu partinin geleceğinden çok kendi geleceklerini önceledikleri için halktan da bir karşılık bulamamışlardır. Tabandaki küskünlüğün altında yatan en büyük sebeplerden biri de budur. Sonuçta böyle bir yapının referansıyla atanan ve iktidardan yanaymış gibi görünen kimi bürokratlar, aldıkları kararlarla Hükümet’i halk nezdinde zora sokmuştur. Kimi bürokratlar da arkalarına sığındıkları siyasilere güvenerek emirleri altındaki memurlara fütursuz davranışlarıyla iktidar ile memurları karşı karşıya getirmiştir.

Yine iktidara yakın olduğu hâlde yetkili memur sendikası Memur-Sen’in tüm uyarılarına kulak tıkayarak emekli ve memurlarla ilgili özlük haklarında yapılacak düzenlemelerde ve maaş zamlarında yetkili sendikaya muhalif bir tavır takınan ve haklı taleplere direnen bu bürokratlar, bu kırgınlığı körüklemiştir. Son Cumhurbaşkanlığı Seçimi’nde memur maaş zamlarının Memur-Sen tarafından 1 Mayıs’ta düzenlenen programda açıklanmayıp bir işçi sendikasının toplantısında açıklanması da bunun bir göstergesidir.

Türk kamu bürokrasisinin sorunu, otorite hiyerarşisinin katılığı, yetkilerin üst basamaklarda toplanması, gizlilik, siyasî-idarî güç ile uzmanlık gücü arasındaki çatışma, kuralların yoğunluğu, takdir yetkisinin daraltılması, rekabetin yokluğu, kendi kendini yenileyememe ve dolayısıyla verimsizlik olmaktadır.

Türkiye’de bürokrasinin sorunları

Aşağıda maddeler hâlinde inceleyeceğimiz bürokrasi ile ilgili sorunlar, genellikle bu hizmetlerin yürütülmesi aşamasında karşımıza çıkmaktadır. Katı hiyerarşik yapısı, değişmez kuralları, amaçları gerçekleştirmek için araç olarak kullanılan kuralların amaç hâline gelmesi ve bürokrasi-siyaset ilişkisinden kaynaklanan yozlaşma etkisi, sorunların kaynağını oluşturmaktadır. Bütün eleştirilere rağmen bürokrasi, devletin çalışma mekanizmasını oluşturması nedeniyle vazgeçilmez bir yapı olarak karşımızda durmaktadır. Bürokrasinin yozlaşmasındaki en büyük sebep, kuralları koyanların kurallara uymamasıdır. [xliv]

Bürokratik yozlaşma çeşitleri

Aşırı güç ve yetki

Türk kamu bürokrasisinin sorunu, otorite hiyerarşisinin katılığı, yetkilerin üst basamaklarda toplanması, gizlilik, siyasî-idarî güç ile uzmanlık gücü arasındaki çatışma, kuralların yoğunluğu, takdir yetkisinin daraltılması, rekabetin yokluğu, kendi kendini yenileyememe ve dolayısıyla verimsizlik olmaktadır.

Bu yapılanmanın nedeni olarak Türkiye’nin siyasal ve yönetsel rejimi, toplumu kontrol etmek ve devleti toplum karşısında korumak amacına göre biçimlendirildiği için esas itibarıyla yerinden yönetime yetki devrine ve sivilleşmeye fazla açık olmaması gösterilmektedir.[xlv]

Gizlilik ve kapalılık

Türk bürokrasisinin gizlilik vasfı çok yönlü nedenlere dayanmaktadır. Öncelikle tek parti döneminde bürokrasinin “modernleşme” anlayışıyla paralel olarak gelişmesi, halkı dönüştürme kaygısıyla birlikte oluşması, halkı yönetimden uzak tutmak gerekliliğini doğurmuştur.[xlvi]

Bürokratikleşme, gizlilik ilkesiyle korunan bir alana sığınarak kamuoyunun gözünden kaçmak amacındadır. Bu anlamda yönetsel gizlilik, mutlak monarşilerin kalıntısı gibi değerlendirilebilir.[xlvii]

Sayısal büyümeye rağmen nitelik olarak gerilemek

Türkiye’de, Cumhuriyet’in kuruluşundan günümüze kadar sayılan tüm nedenlerle bürokrasinin sayısal olarak sürekli artarken niteliksel olarak gelişme gösteremediği görülmektedir. Buna önlem olaraksa merkeziyetçiliğin önlenmesi, yetki devri, yerel yönetimler, hizmet içi eğitim ve verimliliğin arttırılması gibi tedbirler gösterilebilir.[xlviii]

Görevi ve yetkiyi kötüye kullanma (yolsuzluk, rüşvet, adam kayırma)

Yönetimde yolsuzluk; yapılmaması gereken işlemleri yapmak ya da yapılması gereken işlemleri yapmamak ya da işlemleri çabuklaştırma karşılığında çıkar sağlamanın adıdır.

Rüşvet, zimmete para geçirme, irtikap, görevi kötüye kullanma gibi tutum ve davranışların hepsi, yolsuzluk kavramı kapsamında değerlendirilebilir. [xlix]

Değişime ve gelişime direnç

Bürokrasi kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışarıdan gelen değişme ya da değiştirme girişimlerini de her türlü yönteme başvurarak engellemeye çalışır.

Yönetimin iyileştirilmesi ve bürokratik işlemlerin basitleştirilmesi konusunda mevzuattan kaynaklanan aksaklıkların giderilmesi için yapılan reform çalışmalarına üst düzey yöneticilerin gereken duyarlılığı göstermemesi sebebiyle istenen sonuçlara ulaşılamamakta ya da reformlar yapılsa bile eski alışkanlık ve uygulamalara bağımlılığın devam etmesi nedeniyle kamu yönetimi, toplumun ihtiyaçlarını karşılamakta yetersiz kalmaktadır. [l]

Liyakatsizlik

Liyakatsizliğin en büyük nedeni, personel yönetimindeki terfilerin başarıdan çok kıdem esasına ve siyâsî referansa dayalı olmasıdır. Kıdem esası, üst düzeylere gelecek olan personelin daha yaşlı kişilerden oluşmasına ortam hazırlamaktayken, siyâsî referanslar ise tam aksi bir durum ortaya çıkarmıştır. Böyle bir yapının değişim ve gelişime karşı tutucu eğilimler göstermesi de doğaldır.[li]

Merkeziyetçilik ve yerinden yönetim

Türkiye’nin idarî ve siyâsî rejimi, toplumu kontrol etmek ve devleti toplum karşısında korumak amacına yönelik biçimlendirildiği için, esas itibariyle yerinden yönetime, yetki devrine ve sivilleşmeye fazla açık değildir.[lii]

Tanzimat’la temelleri atılan merkeziyetçilik, kamusal kaynakların ve yetkinin başkent örgütleri tarafından kullanılmasıdır. Türk bürokrasisi, aşırı merkeziyetçi ve bürokratik formaliteleri nedeniyle yavaş işleyen, mevzuatı çok ve karmaşık, personel yönetimi dağınık, sayısı fazla ve dağılımı dengesiz, değerlendirmeci olmayan, güvensiz ve aşırı şüpheci, soruşturma ağırlıklı ve denetimcidir.[liii] Bunun yanında, son zamanlarda yerel yönetim yasaları çıkarılarak yerinden yönetimin yetki, görev ve kaynakları arttırılarak merkeziyetçilik azaltılmaya çalışılırken, diğer yandan çıkarılan Büyükşehir Belediye Yasası ile büyükşehirlerin sayı, yetki ve görevlerinin arttırılması ile de yerelde “devlet içinde devlet” denilebilecek keyfî bir yönetim tarzı tesis edilmiştir.

Kayırmacılık

Yönetimde yozlaşmanın bir başka türü kayırmacılıktır. Kayırmacılık iki şekilde ortaya çıkar: Birincisi, kamu hizmetlerine girişte liyakat yerine tanıdık, dost, akraba, hemşeri ya da siyâsî yakınlık gibi faktörlerin birinci derecede rol oynamasıdır.[liv]

Ülkemizde kayırmacılığın ikinci türü ise, kamusal hizmetlerin dağıtımında ihtiyaç ve yerindelik kriterlerinden çok oy, partiye destek ya da ideolojik yakınlık gibi faktörlerin etkili olmasıdır.[lv]

Özellikle kıt olan kamu hizmetinden yararlanmak için yarışan bireylere kayırmacılığın hâkim olduğu alanlarda uygulanan sınavlar bir formaliteden öteye anlam taşımaz. Yazılı sınavların objektif esaslara bağlandığı bazı kamu kurumlarında, sözlü sınavlara alınacak olan sayıdan çok daha fazla adayın davet edilmesi suretiyle kayırmacılığın gerçekleşmesine olanak tanınmaktadır.[lvi]

Millî Bürokrasi Modeli’nde şeffaflık, hesap verilebilirlik, dürüstlük, ahlâkîlik (etik) ihale, alım satım gibi iş ve işlemlerde şeffaflık esastır.

Ast-üst ilişkilerinde hegemonya

Kamuda bürokratlar arasındaki ast-üst ilişkileri, üst düzeye çıkıldıkça açık ya da kapalı bir çekişme hâline dönüşür. Bir genel müdürlük, daire başkanlığı, müsteşarlık ya da yurtdışında görev kapmak için politikacılara yanaşmak ve yaranmak en geçerli yol olarak düşünülür. Bu çekişmenin farkında olan politikacılar da bürokratları istedikleri yönde kullanmaktan geri kalmazlar.[lvii]

Siyasilik

Bürokraside yükselme ve kariyer bir kurala bağlanmadığında, siyasiler kendi şahsî menfaatlerini korumak ve kollamak adına güçleri nispetinde her düzeyde bürokrat atamasına doğrudan veya dolaylı olarak müdâhil olurlar. Atanan kişilerse velinimetlerine karşı her zaman emre amade bir durumda oldukları için, onlardan gelen talepleri asla geri çevirmez ve ne pahasına olursa olsun, işi kitabına uydurarak o talebi yerine getirirler. Bu tip bürokratlarda liyakat olmadığı ve ast konumunda olup kendisinden daha bilgili ve tecrübeli memurları kendilerine rakip gördükleri için, onlara karşı despotik tavırlarda bulunmaktan asla geri kalmazlar. Bu da çalışma barışını bozar. 

Bürokrasi kendi içinde değişmeye kapalı olduğu gibi, dışarıdan gelen değişme ya da değiştirme girişimlerini de her türlü yönteme başvurarak engellemeye çalışır.

Millî Bürokrasi Modeli

Bürokrasi, yönetim biçimi nasıl olursa olsun, vazgeçilmez bir mekanizmadır. Onu yok saymak, işlevsizleştirmek ve dahası kaldırmak imkânsızdır. Bunun yanında Tanzimat geleneğiyle devleti sahiplenen ve halkı olgunlaşmamış, rüştünü ispat etmemiş kabul eden bürokrasinin vesayetçi, devletçi ve tekelci tutumuyla tek taraflı kullanageldiği egemenliği halka kolay kolay devretmeye niyetli olmadığı da bir vakıadır.[lviii]

Ülkemizi bürokrasinin bu saydığımız illetli durumlarından kurtarmak için yapılması gereken şey, bürokrasiyi mevcut kuramlara uygun bir yapıdan ziyade kendi millî bünyemize uygun bir hâle getirmektir. “Millî Bürokrasi Modeli” diye isimlendirebileceğimiz bu modelde devlet ve millet dengesi gözetilerek yeniden bir yapılandırma şarttır. Kedisini devletin varlığı ile eşit gören oligarşik bürokrasi yapısından kurtulmak elzemdir.

Bu yapı kendi varlığını devam ettirebilmek için Devlet’i, onu kuran zihniyeti ve Anayasa’yı kendisine kalkan ederek milletin bekâsını, refahını, millî ve manevî değerlerini yok sayabilmekte, milletin iradesini dahi küçük görerek kendi iradesini önceleyip darbeciliğe ve dış müdahalelere heves etmektedir.

Millî Bürokrasi Modeli, “Milleti yaşat ki devlet yaşasın” şuuruyla halka hizmeti Hakk’a hizmet sayan bir anlayışa sahiptir. Bu yüzden bu modelde şeffaf, katılımcı ve insanı merkez alan bir yönetim anlayışı hâkimdir. Bu sistemde yönetim yani bürokrasi, kendisini halkın hizmetinde bir araç olarak görür. Bunun gereği olarak, yürütülen işler ve işlemler, halkın güvenini ve desteğini kazanmayı hedefler.

Millî Bürokrasi Modeli millî iradeyi amil kılarak bu iradenin isteği doğrultusunda hareket eder. Halkın iradesiyle iş başına gelen siyâsî yapıya karşı direniş göstererek onu işlevsel hâle getirmek veya tasfiye etmek için direnmez, antidemokratik usullere, darbeciliğe yahut komitacılığa soyunmaz. Bir ihtiyaçtan kaynaklanan şikâyetlere kulağını tıkayan, geri bildirim sistemini işletmeyen kapalı sistemler, dünyanın her yerinde başarısızlığa uğramaktadırlar.[lix]

Yönetimde gizlilik, yönetimin yolsuzluk ve iktidarın kötüye kullanılması ile ilgili saklayacak bir şeyleri olduğu sorununu ortaya çıkarır. Bilginin açıklanması, aynı zamanda kararların yalnızca bunları almakla görevli kişilerce alındığını ve devlet memurları, çıkar grupları veya başka kötü niyetli komplocularca alınmadığını kontrol etmeyi sağlayan bir araçtır. Yönetimin kamuya haklı gösteremeyeceği bir şey yaptığı şüphesini de doğurur.[lx] Bu yüzen Millî Bürokrasi Modeli’nde şeffaflık, hesap verilebilirlik, dürüstlük ve ahlâkîlik (etik) esastır. İhale, alım satım gibi iş ve işlemlerde şeffaflık esastır.

Millî Bürokrasi Modeli’nde devletin babalık etmesi ve “baba” kavramı baştanbaşa fedakârlık, rahatından vazgeçme, kendini değil çocuklarını düşünme, alın teri ve sayılamayacak kadar çok olumlu vasfı içerir. Babanın cezalandırma yetkisi vardır ama bu, babanın yüreğini dolduran sevgi, şefkat, merhamet ile sınırlanmış bir yetkidir. Ve adalet ile mücehhezdir.

Millî Bürokrasi Modeli’nde bilgi edinme vatandaş için bir hak, bilgi vermek ise bürokrasi için bir vazifedir. Bu modelde gizlilik sadece devletin güvenliğini ve bekâsını ilgilendiren iş ve işlemlerde titizlikle uygulanır. Ki zaten bunun zıddı casusluk demektir.

Millî Bürokrasi Modeli’nde yönetilen ile yöneten ayrımı diye katı bir ayrım söz konusu değildir. Yönetenlerin yetki ve sorumlulukları kanunlarla mahduttur. Keyfîliğe, zorbalığa ve mobbinge asla müsaade edilmez. Bu modelde adalet, kanunlara riayet ve herkese eşit muamele esastır.

Millî Bürokrasi Modeli’nde oligarşik merkeziyetçi anlayış yerine yetki devri ve yetki genişliği ile yerel yönetimlerdeki yöneticilerin karar vermede inisiyatif almalarını sağlayarak sorunları çözüme kavuşturma vardır. Ancak yereli de murakabe ederek keyfîliğe ve “devlet içinde devlet” anlayışına asla müsaade etmez.

Millî Bürokrasi Sistemi, millî ve manevî değerleri esas alan, devletin ve milletin bekâsı, birliği ve dirliğini, topyekûn kalkınmayı, toplumsal adaleti esas alan bir dâvâ şuuruna sahip siyâsî anlayışla tesis edilebilir. Kişilerin fikir ve ideolojisini önceleyen siyâsî yapılar değişime, gelişmeye ve adalet gibi temel değerlere yabancı, hatta düşmandırlar. Örneğin ölmüş bir siyâsî liderin siyâsî mücadelesinde esas aldığı temel değerleri bir yana bırakarak onun sadece adı ile siyaset yapmak, yeni bir “-izmcilikten” başka bir gayret değildir. Zaman zaman ölmüş babalarının veya ideolojisine bağlı oldukları ölmüş liderlerinin adına siyasete soyunanların tesis edeceği ve yöneteceği bürokrasi, yine oligarşik bir yapıda olacaktır.

Millî Bürokrasi Modeli’nde kayırmacılık sistemi yerine emanet, ehliyet ve liyakate dayalı bir sistem uygulanır. Bürokraside kariyer basamakları kurallara bağlanır ve nihaî bir tercih yapılacaksa denkler arasında bir tercih yapılır. Bu sistem eğitim, tecrübe, bilgi, kıdem, yönetme becerisi, kendisiyle barışık olma ve millîlik gibi kıstasları esas alır ve bu kıstaslar çerçevesinde başarılı bir performans gösteren memurlar terfi ederek bir üst konuma geçerler. Bu sayede çalışma barışı sağlanır.

Millî Bürokrasi Sistemi, millî ve manevî değerleri esas alan, devletin ve milletin bekâsı, birliği ve dirliğini, topyekûn kalkınmayı, toplumsal adaleti esas alan bir dâvâ şuuruna sahip siyâsî anlayışla tesis edilebilir.

Millî Bürokrasi Modeli’nde “millîlik” kavramı esastır. Hizmet ettiği devletin ve milletin tarihinden, inancından, kültüründen ve medeniyet anlayışından bigâne olanlar, bu değerlere düşmanlık besleyenler, kendileriyle barışık olmayanlar, ahlâkî ve etik zaafları olanlar asla bu sistemde kendilerine yer bulamazlar.

Bu sistemde memur alımları, şeffaflık ilkesiyle yapılan sınavlar aracılığıyla yapılır. Devletin güvenliği veya özellik isteyen meslekler dışında mülâkat yapılamaz. Aracılığa ve torpile asla yer verilmez.

Millî Bürokrasi Modeli’nde özellikle mülkî idare amirleri “Devlet Baba” zihniyetiyle hareket etmek zorundadırlar. Oligarşiye meyleden idareciye bu modelde yer yoktur. Millî Bürokrasi Modeli’nde devletin babalık etmesi ve “baba” kavramı baştanbaşa fedakârlık, rahatından vazgeçme, kendini değil çocuklarını düşünme, alın teri ve sayılamayacak kadar çok olumlu vasfı içerir. Babanın cezalandırma yetkisi vardır ama bu, babanın yüreğini dolduran sevgi, şefkat, merhamet ile sınırlanmış bir yetkidir[lxi]. Ve adalet ile mücehhezdir.

Millî Bürokrasi Modelinde diğerkâmlık ve empati esastır. Ne vatandaş azarlanır ve mağdur edilir, ne de devlet adına iş ve işlem yürüten bürokrat vatandaş tarafından azarlanır, aşağılanır veya mağdur edilir. İnsan merkezli anlayışa sahip olan bu model, terazinin her iki kefesini de eşit tutar.

Millî Bürokrasi Modeli’nde halkın devletle olan iş ve işlemlerinde zorlaştırıcılık, kırtasiyecilik ve giriftlik değil kolaycılık, anlaşılırlık ve pratiklik esastır. Bu modelde, iş ve işlemlerin yürütülmesinde Batı’dan doğrudan tercüme kurallar değil, millî bünyeyle uyumlu yeni çıkarımlar vardır.

Millî Bürokrasi Modeli’nde, bakanlar başta olmak üzere tüm bürokratlar, başında bulundukları işle ilgili eğitime, bilgiye ve beceriye sahip olmalıdır. Bir tıp doktoru eğitim bakanı veya bürokratı olamayacağı gibi, bir öğretmen de sağlık bakanı veya bürokratı olamayacaktır.